ANALISIS KEBIJAKAN PEMBIAYAAN PENDIDIKAN DI INDONESIA
Oleh : Lilis Nurteti
- Rasional
“We must say that illiteracy and poverty are the biggest crimes on earth. And their eridication is the most challenging task. Today what we need is political will. The judiciary can awake and strengthen this political will by directing the executive to fulfill the constitutional obligation. It is incumbent on the state and it must be urged to do it. Nothing is more necessary for self-esteem than an educated nation. If we are strong in will, it is not too late to seek a newer world”.
Saat ini sudah ada semacam kesadaran bahwa agenda kebangsaan terakbar terletak pada pendidikan, bukanlah sesuatu yang tanpa alasan atau mengada-ada, melainkan didasarkan pada fakta bahwa seluruh sektor kehidupan bangsa merupakan concern sumber daya manusia (human resource) yang dihasilkan dari output dunia pendidikan. Oleh karenanya, semenjak negara Indonesian berdiri, founding fathers bangsa ini sudah menanamkan semangat dan tekad untuk memperjuangkan keadilan bagi seluruh warga negara, termasuk di dalamnya untuk memperoleh hak pendidikan yang layak dan mumpuni. Cita-cita luhur tersebut kemudian dituangkan ke dalam rumusan mukaddimah UUD 1945 sebagai salah satu tujuan didirikannya Negara Kesatuan Republik
Krisis multidimensional yang melanda
Berdasarkan laporan yang dikeluarkan oleh UNDP pada Human Development Report 2005, ternyata Indonesia menduduki peringkat 110 dari 177 negara di dunia. Bahkan yang lebih mencemaskan, peringkat tersebut justru sebenarnya semakin menurun dari tahun-tahun sebelumnya, di mana pada tahun 1997 HDI Indonesia berada pada peringkat 99, lalu menjadi peringkat 102 pada tahun 2002, dan kemudian merosot kembali menjadi peringkat 111 pada tahun 2004.
Menurut IMD (2000), dalam hal daya saing, Indonesia menduduki peringkat ke-45 dari 47 negara. Sedangkan, Singapura berada pada peringkat 2 dan Malaysia serta Thailand masing-masing pada urutan ke-25 dan ke-23. Terkait masalah produktivitas, terungkap bahwa produktivitas SDM Indonesia sangatlah rendah, hal tersebut setidaknya dikarenakan kurangnya kepercayaan diri, kurang kompetitif, kurang kreatif, dan sulit berprakarsa sendiri (selfstarter). Itu semua disebabkan oleh sistem pendidikan yang top down dan tidak mengembangkan inovasi dan kreativitas (N. Idrus - CITD 1999).
Begitu pula dari berbagai data perbandingan antar negara dalam hal anggaran pendidikan yang diterbitkan oleh UNESCO dan Bank Dunia dalam “The World Bank (2004): Education in
Hasil studi penelitian yang dilakukan oleh Vincent Greanery dalam “Literacy Standards in Indonesia” dapat disimpulkan bahwa kemampuan pendidikan membaca anak-anak Indonesia adalah paling rendah dibandingkan dengan anak-anak Asia Tenggara pada umumnya. Padahal, mempertimbangkan pendidikan anak sama saja dengan mempersiapkan generasi yang akan datang. Hati seorang anak bagaikan sebuah plat fotografik yang tidak bergambar apa-apa dan akan merefleksikan semua yang ditampakkan padanya. Persoalan yang paling mendasar terhadap berbagai kompleksitas persoalan di atas adalah fokusnya bermuara terhadap kebijakan pembiayaan pendidikan.
B. Latar Belakang Masalah
Pendidikan merupakan kebutuhan sepanjang hayat. Setiap manusia membutuhkan pendidikan, sampai kapan pun dan di manapun ia berada. Pendidikan sangat penting artinya, sebab tanpa pendidikan manusia akan sulit berkembang dan bahkan akan terbelakang. Dengan demikian pendidikan harus betul-betul diarahkan untuk menghasilkan manusia yang berkualitas dan mampu bersaing serta memiliki budi pekerti yang luhur dan moral yang baik.
Profesor Toshiko Kinosita, Guru Besar Universitas Waseda Jepang, mengemukakan bahwa sumber daya manusia Indonesia masihlah sangat lemah untuk mendukung perkembangan industri dan ekonomi. Penyebab dasarnya karena pemerintah Indonesia selama ini tidak pernah menempatkan pendidikan sebagai prioritas terpenting. Menurutnya, tidak ditempatkannya pendidikan sebagai prioritas terpenting dikarenakan masyarakat Indonesia, mulai dari yang awam hingga politisi dan pejabat pemerintah, hanya berorientasi mengejar materi untuk memperkaya diri sendiri dan tidak pernah berfikir panjang dan jauh ke depan.
Bagi para penganut teori “human capital”, sebagaimana dideskripsikan oleh Walter W. McMahon dan Terry G. Geske dalam bukunya yang berjudul “Financing Education: Overcoming Inefficiency and Inequity” terbitan University of Illionis, bahwa nilai penting pendidikan adalah suatu investasi sumber daya manusia yang dengan sendirinya akan memberi manfaat moneter ataupun non-moneter. Itulah sebabnya investasi pendidikan yang diperlukan bagi bangsa Indonesia sebenarnya harus terlebih dahulu mengarah pada pendidikan dasar dan bukan pendidikan yang super canggih. Berpedoman pada apa yang telah dicanangkan oleh UNESCO, proses pendidikan pada pendidikan dasar setidaknya harus bertumpu pada 4 (empat) pilar, yaitu learning to know (belajar untuk mengetahui), learning to do (belajar untuk melakukan sesuatu), learning to be (belajar untuk menjadi seseorang), dan learning to live together (belajar untuk menjalani kehidupan bersama).
Oleh karena itu, penting sekali sebagai negara berkembang seperti Indonesia untuk menentukan metode yang terbaik bagi dunia pendidikannya, yaitu dengan jalan “invest in man not in building”, sebagaimana telah dibuktikan hasilnya oleh negara Jepang, India, Korea Selatan, Taiwan, Filifina ataupun Malaysia dan negara-negara tetangga lainnya sekalipun dalam dua dekade belakangan ini (http://jurnalhukum.blogspot.com/Analisa%20Putusan, diakses tanggal 5 juni 2008).
Negara Amerika dalam pembangunan sumber daya manusia (SDM) dapat dijadikan pelajaran bagi Indonesia untuk menirunya. Amerika adalah sebuah negara yang menjamin terlindunginya hak-hak dasar manusia dan warga negara. Salah satu hak dasar yang mendapat perhatian serius adalah sektor pendidikan. Sehingga pendidikan menjadi prioritas utama dalam membangun bangsanya. Indonesia juga sebetulnya telah mendeklarasikan diri sebagai negara yang memprioritaskan pendidikan sebagaimana tercantum pembukaan UUD 1945 dinyatakan bahwa tujuan didirikannya negara Indonesia adalah “memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa”.
Tetapi sayang dalam perjalanannya cita-cita tersebut tidak menjadi prioritas pembangunan bangsa dan negara Indonesia. Sehingga konsekuensinya bangsa kita sampai saat ini mengahadapi masalah besar yang berkaitan dengan kualitas manusia Indonesia. Masalah-masalah tersebut adalah: (1) minimnya kemampuan teknis; (2) minimnya kemampuan profesional; (3) kemampuan intelektual; (4) etos kerja, disiplin, moral dan kepribadian manusia modern yang demokratis (Forum Mangunwijaya Kompas, 2007 :19). Kata kuncinya adalah dunia pendidikan kita belum menjadikan pendidikan sebagai prioritas pembangunan. Buktinya adalah anggaran atau pembiayaan pendidikan yang secara esensial ‘masih sangat minim” dan implementasinya masih banyak terjadi mispolicy atau kesalahan kebijakan.
Oleh karena itu Menteri Pendidikan Nasional Bambang Sudibyo fokus visi program kerjanya pada sistem pembiayaan pendidikan dalam kebijakannya. Ia menegaskan bahwa sistem pembiayaan dengan mekanisme subsidi silang akan berwatak sosial karena masyarakat yang mampu secara finansial akan menyubsidi mereka yang kesulitan secara ekonomi.
C. Jaminan Nilai Konstitusi Terhadap Pembiayaan Pendidikan
Semua pihak menyadari bahwa pendidikan adalah sebuah investasi manusia bagi sebuah bangsa, dan bahkan dipandang sebagai salah satu faktor ekonomi, sosial dan politik yang penting. Penyelenggaraan pendidikan tentu memerlukan biaya yang cukup, baik yang harus ditanggung oleh negara, maupun oleh masyarakat dan orang tua peserta didik. Pada prinsipnya negara kita telah memberikan jaminan terhadap hak pendidikan bagi rakyat. Hal tersebut sebagaimana dijelaskan :
1. Dalam pembukaan UUD 1945 (mencerdaskan kehidupan bangsa);
2. Pasal 31 ayat 2 UUD 1945 yang berbunyi : ”Setiap warga negara wajib mengikuti pendidikan dasar, dan pemerintah wajib mebiayainya” dan ayat 4 : Negara memprioritaskan anggaran pendidikan sekurang-kurangnya 20% dari APBN dan APBD untuk memenuhi penyelenggaraan pendidikan nasional.
3. Dan dijelaskan lagi pada pasal 49 ayat 1 UU No. 20 tahun 2003 menyatakan alokasi dana pendidikan minimal 20% dari APBN, dan 20% dari APBD selain gaji dan biaya pendidikan kedinasan.
4. pasal 34 ayat 1-2 UU No. 20 tahun 2003 menyatakan ”setiap warga negara yang berusia 6 (enam) tahun dapat mengikuti program wajib belajar. Pemerintah dan Pemerintah Daerah menjamin terselenggaranya wajib belajar minimal pada jenjang pendidikan dasar tanpa memungut biaya.
Dalam Undang-Undang No.20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional (Sisdiknas), dalam satu bab tersendiri, yaitu Bab XIII (Pendanaan Pendidikan) dengan empat pasal (pasal 46, 47, 48 dan 49). Bab ini mengatur tentang tanggung jawab pendanaan (pasal 46), sumber pendanaan (47), pengelolaan dana pendidikan (pasala 48), dan pengalokasian dana pendidikan (pasal 49)(Anwar Arifin, 2006:83-84).
Secara rinci diatur dalam pasal pasal sebagai berikut :
a. Pasal 46 tentang tanggung jawab pendanaan
1. Pendanaan pendidikan menjadi tanggung jawab bersama antara pemerintah, pemerintah daerah dan masyarakat.
2. Pemerintah dan pemerintah daerah bertanggung jawab menyediakan anggaran pendidikan sebagaimana diatur dalam pasal 31 ayat ( 4 ) Undang-Undang dasar negara Republik Indonesia tahun 1945.
3. Ketentuan mengenai tanggung jawab pendanaan pendidikan sebagaimana dimaksud dalam ayat ( 1 ) dan ayat ( 2 ) diatur lebih lanjut dengan peraturan pemerintah.
b. Pasal 47 tentang sumber pendanaan pendidikan
1. Sumber pendanaan pendidikan ditentukan berdasarkan prinsip keadilan, kecukupan dan berkelanjutan
2. Pemerintah, Pemerintah Daerah, dan masyarakat mengerahkan sumber daya yang ada sesuai dengan peraturan perundang undangan yang berlaku
3. Ketentuan mengenai sumber pendanaan pendidikan sebagaimana dimaksud dalam ayat ( 1 ) dan ayat ( 2 ) diatur lebih lanjut dalam peraturan pemerintah.
c. Pasal 48 tentang pengelolaan dana pendidikan
1. Pengelolaan dana pendidikan berdasarkan pada prinsip keadilan, efisiensi, transfaransi, dan akuntabilitas public.
2. Ketentuan mengenai pengelolaan dana pendidikan sebagaimana dimaksud dalam ayat ( 1 ) diatur lebih lanjut dengan peraturan pemerintah.
d. Pasal 49 tentang pengalokasian dana pendidikan
1. Dana pendidikan selain gaji pendidik dan biaya pendidikan kedinasan dialokasikan minimal 20 % dari Anggaran Pendapatan Dan belanja Negara (APBN) pada sector pendidikan dan minimal 20% dari Anggaran Pendapatan Dan Belanja Daerah ( APBD ).
2. Gaji guru dan dosen yang diangkat oleh Pemerintah dialokasikan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ( (APBN )
3. Dana pendidikan dari pemerintah dan Pemerintah Daerah untuk satuan pendidikan diberikan dalam bentuk hibah sesuai dengan peraturan perundang undangan yang brlaku
4. Dana pendidikan dari pemerintah kepada pemerintah daerah diberikan dalam bnetuk hibah sesuai dengan perundang undangan yang berlaku
5. Ketentuan mengenai pengalokasian dana pendidikan sebagaimana dimaksud dalam ayat ( 1 ), ayat ( 2 ), dan ayat ( 3 ), dan ayat ( 4 ) diatur lebih lanjut dengan peraturan pemerintah. ( UU Sisdiknas : 2003 ).
Dari penjelasan di atas konstitusi dan perundang-undangan kita telah mengamanatkan bahwa pendidikan menjadi prioritas dalam pembangunan bangsa yang dibuktikan dengan jaminan pembiayaan penyelenggaran pendidikan secara optimal.
D. Teori Pembiayaan Pendidikan
Macam-Macam Biaya
Cohn (1979:40) membagi biaya ke dalam dua kategori, yaitu :
1) Biaya langsung, yaitu biaya yang berasal dari sekolah atau siswa seperti : (1) biaya tambahan untuk ruangan, papan tulis, dan pakaian; (2) biaya transfortasi, angkutan sekolah, dan (3) biaya lainnya seperti buku-buku sebi dan perlengkapan olahraga.
2) Biaya tak langsung, seperti : (1) pendapatan yang hilang karena siswa bersekolah; (2) pembebasan pajak yang secara umum dinikamati oleh lembaga nirlaba, dan (3) biaya yang berkenaan dengan penyusutan dan bunga bank (bangunan dan perlengkapan).
Sedangkan Supriadi (Iim Wasliman, 2007:229) menyatakan bahwa biaya di bagi ke dalam tiga kategori, yaitu :
1. Biaya langsung (direct cost) dan biaya tak langsung
Biaya langsung adalah segala pengeluaran yang secara langsung menunjang penyelenggaraan pendidikan. Biaya tidak langsung adalah pengeluaran yang secara tidak langsung menunjang proses pendidikan tetapi memungkinkan proses pendidikan tersebut terjadi di sekolah, misalnya biaya hidup siswa, biaya transfortasi ke sekolah, biaya jajan, biaya kesehatan dan harga kesempatan (opportunity cost).
2. Biaya pribadi (private cost) dan biaya sosial (social cost).
Biaya pribadi adalah pengeluaran keluarga untuk pendidikan atau dikenal juga pengeluaran rumah tangga. Biaya sosial adalah biaya yang dikeluarkan masyarakat untuk pendidikan, baik melalui sekolah maupun melalui pajak yang dihimpun oleh pemerintah kemudian digunakan untuk membiayai pendidikan. Biaya yang dikeluarkan oleh pemerintah pada dasarnya termasuk biaya sosial.
3. Biaya dalam bentuk uang (monetary cost) dan bukan uang (non monetary cost)
Biaya dalam pendidikan meliputi biaya langsung dan biaya tidak langsung. Biaya langsung terdiri dari biaya-biaya yang dikeluarkan untuk keperluan pelaksanaan pengajaran dan kegiatan belajar siswa. Kebanyakan biaya langsung berasal dari sistem persekolahan sendiri seperti SPP, dan sumbangan orang tua murid untuk pendidikan atau yang dikeluarkan sendiri oleh siswa untuk membeli perlengkapan dalam melaksanakan proses pendidikannya, seperti biaya buku, peralatan dan uang saku. Sedangkan biaya tidak langsung berupa keuntungan dalam bentuk kesempatan yang hilang dan dikorbankan oleh siswa selama belajar.
Menurut Cohn (dalam Iim Wasliman, 2007:230) biaya pendidikan dapat dikategorikan sebagai berikut :
1. Biaya langsung (direct cost) yaitu biaya yang dikeluarkan secara langsung untuk membiayai penyelenggraan pengajaran, penelitian dan pengabdian pada masyarakat, seperti gaji guru, pegawai non edukatif, buku-buku pelajaran dan bahan perlengkapan lainnya. Hal ini berpengaruh pada hasil pendidikan berupa nilai pengorbanan untuk penyelenggaraan kegiatan-kegiatan tersebut.
2. Biaya tak langsung (indirect cost), yaitu meliputi hilangnya pendapatan peserta didik karena sedang mengikuti pendidikan. Bisa juga berupa keuntungan yang hilang (earning forgone) dalam bentuk biaya kesempatan yang hilang (opportunity cost) yang dikorbankan oleh siswa selama belajar.
Perhitungan biaya dalam pendidikan akan ditentukan oleh unsur-unsur tersebut yang didasarkan pula pada perhitungan biaya yang nyata sesuai dengan kegiatan menurut jenis dan volumenya. Dalam konsep pembiayaan pendidikan ada dua hal penting yang perlu dikaji dan dianalisis yaitu biaya pendidikan secara keseluruhan dan biaya satuan per siswa.
Biaya satuan ditingkat sekolah merupakan biaya pendidikan tingkat sekolah, baik yang bersumber dari pemerintah, orang tua dan masyarakat yang dikeluarkan untuk penyelenggaraan pendidikan dalam satu tahun pelajaran.
Hal tersebut dipertegas pula oleh Howard R. Bowen (Iim Wasliman, 2007:220) yang menyebutkan bahwa biaya satuan per murid merupakan ukuran yang menggambarkan seberapa besar uang yang dialokasikan ke sekolah-sekolah secara efektif untuk kepentingan murid dalam menempuh pendidikan. Hal ini ditekankan pula oleh Howard R. Bowen yang mengemukakan bahwa :”Dengan menganalisis bahwa biaya satuan, memungkinkan untuk mengetahui efisiensi dalam penggunaan sumber-sumber di sekolah, keuntungan dari investasi pendidikan, dan pemerataan pengeluaran masyarakat.
Dalam menetapkan biaya pendidikan yang diperlukan, maka harus disusun perencanaan pembiayaan pendidikan. Maka, suatu proyeksi biaya pendidikan yang didasarkan atas kebutuhan dalam kaitannya dengan pembiayaan pendidikan di tingkat negara, yaitu dengan membuat alternatif proyeksi pendidikan sekurang-kurangnya 5-6 tahun mendatang. Alternatif proyeksi biaya pendidikan harus didasarkan asumsi-asumsi :
1. Kecepatan rasio pertumbuhan
2. Jumlah imigrasi ke negara
3. Tipe pendidikan untuk target populasi dengan perbedaan kebutuhan
4. Perbedaan biaya untuk tipe yang berbeda program pendidikan
5. Jumlah siswa yang mungkin akan pindah dari sekolah
6. Perbedaan biaya yang dibutuhkan berdasarkan pada jarang atau padatnya penduduk
7. Tingkat kualitas pendidikan
8. Kekuatan memperoleh uang
Seperti yang telah dikemukakan diatas, bahwa pembiayaan pada suatu persekolahan terpusat pada penyaluran keuangan dan sumber-sumber pendapatan lainnya untuk pendidikan. Distribusi atau penyaluran tersebut mencakup dua kategori yaitu bagaimana uang itu diperoleh dan bagaimana dibelanjakan agar proses pendidikan dapat berjalan dengan baik dan sesuai dengan tujuan pendidikan yang diharapkan.
Aspek penting yang perlu dikaji adalah peraturan perundang-undangan pendidikan, perkembangan historis pemerintah pusat, kecenderungan termasuk masa yang akan datang.
Oleh karena itu dalam menetapkan biaya pendidikan perlu didukung dengan data dan informasi mengenai siapa yang harus dididik, tujuan dan sasaran apa yang ingin dicapai, program pendidikan apa yang akan dilakukan sebagai suatu usaha dalam mencapai tujuan dan sasaran tersebut.
E. Formulasi Kebijakan Pembiayaan Pendidikan
Menurut J. Hallak ( 1996 ) dalam analisis formulasi pembiayaan pendidikan, biaya dalam arti yang umum yaitu dalam bentuk moneter/uang. Sementara, Biro perencanaan depdikbud ( 1989 ) menyatakan bahwa : “Konsep biaya dalam pendidikan terdiri dari seluruh biaya yang dikeluarkan dan dimanfaatkan untuk penyelenggaraan pendidikan baik oleh pemerintah, perorangan dan masyarakat untuk mendapatkan pendidikan “. Sementara itu menteri Pendidikan Nasional mengatakan bahwa formulasi biaya pendidikan : “Yang namanya pembiayaan pendidikan didasarkan pada tingkat mutu tertentu, besaran anggaran pendidikan diasumsikan pada tingkat mutu tertentu pula secara nasional. Kemudian dihitung berapa anggaran yang bersember dari APBN, APBD dan masyarakat “. (Koran Kompas : 2004 ).
Dalam kaitan ini Zymelman ( 1975 ) dengan jelas mengatakan bahwa “Pembiayaan pendidikan tidak hanya menyangkut analisis sumber sumber dana, tetapi juga menyangkut penggunaan dana – dana itu secara efisien makin efisien system pendidikan, maka semakin kecil dana yang diperlukan untuk pencapaian tujuan tujuan pendidian itu “. Oleh karena itu dengan pengelolaan dana secara baik akan membantu meningkatkan efisiensi penyelenggaraan pendidikan. Artinya dengan anggaran yang tersedia dapat mencapai tujuan pendidikan yang lebih produktif, efektif, efisien dan relevan antara kebutuhan dibidang pendidikan dengan pembangunan dan masyarakat ( link and match )
Mengutif dari apa yang dikemukakan Nanang Fatah (2005 : 41) yang mengatakan bahwa, secara sederhana formulasi pengelolaan dana pendidikan itu mencakup dua aspek, yaitu :
1. Dimensi penerimaan atau sumber dana
2. Dimensi pengeluaran atau alokasi dana
Dimensi penerimaan antara lain berumber dari : Penerimaan umum pemerintah, penerimaan khusus pemerintah yang diperuntukan bagi pendidikan, iuran sekolah, dan sumbangan – sumbangan masyarakat. Sedangkan dimensi pengeluaran meliputi : Pengeluaran modal/capital atau anggaran pembangunan (capital outlay/expenditure).
Keberhasilan pengelolaan atas dana pendidikan itu akan menimbulkan berbagai manfaat diantaranya :
1. Memungkinkan penyelenggaraan pendidikan dilakukan secara efisien artinya dengan dana tertentu diperoleh hasil yang maksimal atau dengan dana minimal tercapai sebuah tujuan tertentu.
2. Memungkinkan tercapainya kelangsungan hidup lembaga pendidikan sebagai salah satu tujuan didirikannya lembaga tersebut (terutama bagi lembaga pendidikan swasta dan kursus-kursus).
3. Dapat mencegah adanya kekeliruan, kebocoran-kebocoran atau adanya penyimpangan-penyimpangan penggunaan dana dari rencana semula. Penyimpangan akan dapat dikendalikan apabila pengelolaan berjalan dengan baik sesuai dengan yang diharapkan. Apabila kekeliruan dan kebocoran ini terjadi, maka akan berakibat buruk baik pengelolaan keuangan ( atasan langsung dan bendaharanya ) maupun bagi lembaga pendidikan itu sendiri.
Berdasarkan hal diatas, pengelolaan keuangan pendidikan lebih difokuskan dalam proses merencanakan alokasi secara teliti dan penuh dengan perhitungan, serta mengawasi pelaksanaan penggunaan dana, baik untuk biaya oprasional maupun biaya kapital, disertai dengan bukti-bukti secara administratif dan fisik ( material ) sesuai dengan dana yang dikeluarkan (Nanang fatah : 2005 )
Dalam Standar Nasional Pendidikan disebutkan bahwa pembiayaan pendidikan terdiri atas biaya investasi, biaya operasi, dan biaya personal. Biaya investasi satuan pendidikan sebagaimana dimaksud di atas meliputi biaya penyediaan sarana dan prasarana, pengembangan sumberdaya manusia, dan modal kerja tetap. Biaya personal sebagaimana dimaksud pada di atas meliputi biaya pendidikan yang harus dikeluarkan oleh peserta didik untuk bisa mengikuti proses pembelajaran secara teratur dan berkelanjutan. Biaya operasi satuan pendidikan sebagaimana dimaksud di atas meliputi:
1. Gaji pendidik dan tenaga kependidikan serta segala tunjangan yang melekat pada gaji,
2. Bahan atau peralatan pendidikan habis pakai, dan
3. Biaya operasi pendidikan tak langsung berupa daya, air, jasa telekomunikasi, pemeliharaan sarana dan prasarana, uang lembur, transportasi, konsumsi, pajak, asuransi, dan lain sebagainya (http://www.bsnp-indonesia.org, diakses tanggal 5 juni 2008).
Keterkaitannya dengan peningkatan mutu pendidikan formulasi merumuskan kebutuhan pembiayaan dalam pendidikan menjadi faktor yang sangat esensial. Meminjam istilah Nanang Fatah (2006) merumuskan kebutuhan dan pembiayaan pendidikan dengan menggunakan mekanisme bottom up. Yaitu sebuah mekanisme yang disusun dari bawah yaitu dari tingkat yang terendah satuan pendidikan sampai dengan Departemen Pendidikan Nasional. Mekanisme adalah sebagai berikut :
A. Sekolah/ Madrasah memiliki tugas :
- Menyusun RAPBS yang mencakup kebutuhan dana pokok pendidikan, peningkatan mutu, dan dana kompensasi kemiskinan.
- Mengusulkannya kepada Dinas Pendidikan/Kota.
B. Dinas Kabupaten/Kota memiliki tugas :
- Mengkompilasikan usulaan sekolah menjadi dasar penyusunan anggaran pendidikaan sebagai bagian APBD yang dibiayai dengan dana alokasi umum (DAU) dan dana alokasi khusus (DAK).
C. Dinas Pendidikan Propinsi
- Menyusun dana penyelenggaraan untuk penataran guru dan dana koordinasi penyelenggaraan lintas daerah.
- Anggaran Pendididikan provinsi disusun sebagai bagian APBD yang bersumber dari dana dekonstrasi dan pembantuan APBN.
D. Departemen Pendidikan Nasional
- Menyediakan dana untuk penyusunan kebijakan nasional, pengendalian sstandar nasional pendidikan, dan manajemen.
- Anggaran Pendidikan Nasional bersumber dari APBN.
Selanjutnya Formulasi merumuskan Perencanaan dan Pengendalian Anggaran Pendidikan dapat disusun dengan skema berikut ini :
Analisis (Standar kinerja deviasi Revisi Implementasi Implementasi Anggaran
Model diadaptasi dari Makalah Seminar Pendidikan, Prof. Dr. Nanang Fattah 13 September 2006.
F. Problematika Kebijakan Anggaran Pembiayaan Pendidikan di Indonesia
Pendidikan memberikan peran yang sangat penting bagi kemakmuran ekonomi suatu bangsa. Anthony Giddens dalam The Global Third Way Debate (2002) bahwa “kemakmuran ekonomi jangka panjang suatu bangsa berkaitan kemampuannya dalam kapasitas inovasi, pendidikan, dan riset (seperti Jepang, Amerika, Israel, China, Korea Selatan).
Bagaima dengan Indonesia? Untuk mengkaji mengenai kebijakan pemerintah di bidang pembiayaan pendidikan, sekedar melakukan refleksi kembali perjalanan dunia pendidikan dari awal kemerdekaan. Pada masa perjuangan kemerdekaan, dapat dilihat atau setidaknya mendengarkan kesaksian dari para sesepuh kita bagaimana proses pendidikan dijalankan oleh pemerintah. Periode tahun 1908-1945 ditandai dengan kehadiran para pemimpin politik yang penuh dedikasi dan gigih dalam perjuangan di bidang pendidikan, sehingga mereka dapat dipandang sebagai tokoh sekaligus pemimpin politik yang pantas ditiru. Dokter Wahidin Sudirohusodo kala itu begitu yakin bahwa pendidikan merupakan solusi utama guna mengentaskan bangsa dari keterbelakangan dan kemelaratan. Demikian pula dengan Ki Hajar Dewantara yang mengemas pemikirannya tentang pendidikan dalam sebuah konsep sederhana namun begitu dalam filosofinya: Ing Ngarso sung Tulodho, Ing Madyo Mangun Karso, Tut Wuri Handayani, yang artinya “di depan memberi contoh, di tengah membangun semangat, dan di belakang mengawasi”.
Begitu pula di awal masa kemerdekaan, masalah pendidikan nasional telah memperoleh cukup banyak perhatian dari elite politik yang ada. Jika kita membuka kembali lembaran sejarah, proklamator Bung Hatta merupakan salah satu tokoh yang gencar menyuarakan pentingnya pendidikan nasional bagi kemajuan bangsa sejak zaman kolonialisme.
Namun sebaliknya, pada periode 1959-1998 muncul pemimpin-pemimpin dan pelaku-pelaku politik yang tidak lagi berjalan dengan idealisme yang nasionalistik dan patriotik. Terlebih lagi pada masa pemerintahan Soeharto yang dianggap sebagian besar kalangan mulai mengenyampingkan isu tentang pendidikan. Pada saat itu kita lebih melihat pendidikan digunakan sebagai kendaraan politik bagi pemerintah untuk melakukan indoktrinasi terhadap rakyat. Hal tersebut ditempuh terkait dengan kekhawatiran akan timbulnya gejolak apabila pendidikan benar-benar diperkenalkan sepenuhnya. Mereka lebih banyak berasyik-masyuk dengan kepentingan kelompok, karena bagi mereka kekuasaan bukan lagi amanah namun kesempatan untuk memakmurkan diri, keluarga, dan teman-teman dekatnya. Sejak saat itulah pandangan terhadap dunia pendidikan dianggap tidak lagi menjanjikan segi finansial apapun, non issue, sesuatu hal yang mudah, sesuatu yang dapat ditangani siapa saja, sehingga wajar bila kemudian diketepikan dan digeser pada prioritas yang kesekian.
Lalu bagaimana dengan politik pendidikan Indonesia sekarang ini? Taruhlah sekarang ini ada pelaku politik yang mencoba bersuara agak lantang tentang kebebasan akademik, keilmuan, dan anggaran pendidikan. Masih segar juga di ingatan kita, ketika masa kampanye Pemilihan Umum berlangsung beberapa kandidat menjanjikan akan memberikan pendidikan yang lebih baik, pendidikan gratis, beasiswa, bahkan akan membuat kebijakan untuk mengangkat 100.000 guru. Namun pada kenyataannya, kesemuanya itu tak lebih dari sekedar slogan kosong atau janji politik manis. Sangat mudah diucapkan namun sulit dilaksanakan, karena itu semua amat tergantung pada situasi dan iklim politik, sebagaimana dikatakan oleh David N. Plank dan William Lowe Boyd (1994) dalam "Antipolitics, Education, and Institutional Choise: The Flight From Democracy".
Bahwasanya antara pemerintah yang demokratis, politik pendidikan, pilihan institusi, serta antipolitik berkorelasi dengan tercapainya tujuan pendidikan yang selaras dengan kepentingan publik. Melalui analisis tersebut, kita bisa belajar bahwa dalam masyarakat modern, sebenarnya institusi pendidikan diharapkan menyelaraskan dengan tujuan dan kepentingan publik lewat tangan para pakar pendidikan. Namun realitanya berbicara lain, justru yang sering terjadi adalah konflik berkepanjangan karena kepentingan politiklah yang dominan bermain.
Oleh karena itu cukup beralasan dan patut pula kita renungkan kekhawatiran dari Daniel Moh. Rosyid, selaku Ketua Dewan Pendidikan Jawa Timur sekaligus Tenaga Ahli Menristek, yang sedikit menaruh kecurigaan bahwa kebijakan pendidikan yang tidak bermutu dan tidak kunjung berubah ini bisa jadi disengaja oleh para elite yang kini berkuasa di eksekutif maupun legislatif. Sebab, warga negara yang cerdas akan membuat posisi mereka mudah terancam dan money politics dengan berbagai variannya akan serta merta ditolak oleh warga negara yang terdidik. Rasa pesimistis tersebut akan sejalan apabila kita hubungkan dengan pendapat dari Henry Peter yang mengatakan, “Education makes people easy to lead, but difficult to drive; easy to govern, but impossible to enslave”.
Negara-negara pada belahan Eropa Barat, melalui Socrates, menegaskan bahwa pendidikan merupakan proses pengembangan manusia ke arah kearifan (wisdom), pengetahuan (knowledge), dan etika (conduct). Oleh karenanya mereka menilai bahwa intelektualitas adalah nilai pendidikan yang paling tinggi (the intellectual virtues are assigned the highest rank in the hierarchy of virtues). Anita Lie dalam artikelnya yang berjudul “Pendidikan dalam Dinamika Globalisasi” mengemukakan bahwa untuk memajukan dunia pendidikan dibutuhkan suatu komitmen dan kemauan yang kuat dari tampuk kepemimpinan nasional.
Perjalanan bangsa Indonesia setelah reformasi, bahkan jauh sebelumnya, tidak pernah terasa memiliki arah yang jelas. Para ahli mengeluh bahwa pendidikan dan kebudayaan tidak pernah menjadi panglima di negeri ini, sementara negara-negara berkembang lainnya melesat maju karena pendidikan diberikan tempat yang teramat penting di negara-negara tersebut. Sulit untuk disangkal, India dengan Indian Vision 2020-nya secara perlahan tapi pasti telah menjadi negara berkembang terbesar kedua di Asia setelah China, sedangkan Malaysia banyak bergerak maju karena didorong Vision 2020 Mahathir Mohammad untuk menjadi negara industri dan pariwisata yang diperhitungkan di dunia. Pembangunan pendidikan Indonesia yang sungguh-sungguh dan berkelanjutan tidak bisa harus dimulai dari sebuah visi dan tekad yang bulat yang bisa dijadikan pedoman oleh perancang pembangunan dan masyarakat luas.
Berbagai kalangan, baik itu Pemerintah maupun Non-Pemerintah, berdalih bahwa sulitnya pemenuhan anggaran pendidikan 20 persen dari APBN dan APBD setidaknya disebabkan oleh dua permasalahan utama, yaitu: Pertama, kesalahan konstitusi (constitusional failure) yang menetapkan besaran angka persentase anggaran pendidikan dalam konstitusinya (dan cukup ironis karena saat ini gaji pegawai yang berkait dengan pendidikan tercakup dalam target 20%). Kedua, untuk pemerintah pusat, pemenuhan anggaran pendidikan terhalang besarnya beban pembayaran bunga dan cicilan pokok utang serta berbagai subsidi.
Menanggapi permasalah tersebut di atas, mencari kambing hitam atas ketidakmampuan Pemerintah dalam memenuhi kewajiban konstitusi (constitutional obligation) dengan menyalahkan ketentuan yang tercantum pada UUD 1945 dan kondisi “tragis” bangsa ini adalah hal yang tidak patut lagi dijadikan alasan, sebab hampir setiap pergantian kepemimpinan alasan tersebut selalu dijadikan dalih. Memang hingga saat ini baru Indonesia dan Taiwan yang secara tegas mencatumkan besaran angka persentase anggaran pendidikan di dalam konstitusinya, akan tetapi “menyesali” suatu ketentuan konstitusi yang pada kenyataannya sulit untuk dilaksanakan sehingga boleh dikesampingkan tidaklah dapat dijadikan sebagai suatu alasan pembenar (rechtsvaardigingsgrond).
Sudah seharusnya para pemimpin negeri ini sejak awal mengetahui betul secara sungguh-sungguh tugas utamanya, termasuk mempunyai visi yang jelas dalam mencari jalan keluar dari kondisi terburuk yang seandainya terjadi selama melaksanakan amanah yang diembannya. Lagipula, ketentuan-ketentuan pada UUD 1945 adalah grundnorm dari suatu negara itu sendiri, di mana grundnorm tersebut merupakan cerminan dari kesepakatan tertinggi seluruh rakyat Indonesia. Oleh karena itu, mau tidak mau, suka tidak suka, Pemerintah harus melaksanakan amanah konstitusi secara mutlak, sebab hal tersebut sama artinya dengan menjalankan titah rakyat sepenuhnya, sebagaimana Thomas Paine pernah mengatakan, ”Constitutions is not the act of government, but the people constituing a government”.
Dengan gambaran problematika seperti itu, maka kita tidak bisa mengharapkan terjadinya lompatan peningkatan persentase anggaran pendidikan pada tahun-tahun mendatang tanpa adanya revolusi kinerja, reformasi birokrasi, dan kebijakan penganggaran yang ketat dan efisien. Sebagai alternatif, misalnya, pemerintah bisa mendesakkan pengetatan alokasi anggaran untuk pejabat pemerintahan. Teknisnya, persentase kenaikan anggaran untuk pejabat tidak boleh lebih tinggi dari persentase kenaikan anggaran untuk pendidikan atau dengan cara lain melakukan penundaan untuk “menerbitkan” badan-badan atau komisi pemerintahan baru yang terkadang tidak menyelesaikan masalah kepemerintahan namun justru menambah beban keuangan yang cukup besar.
Konsekuensinya, selama anggaran pendidikan belum mencapai 20 persen, kenaikan anggaran untuk lembaga dan departemen dalam APBN selanjutnya harus diminimalisir sedemikian rupa, jika perlu dibatalkan demi konstitusi dan masa depan anak negeri. Efek dari pendidikan yang tidak bermutu seperti ini selama bertahun-tahun mengakibatkan kemiskinan sebagai harga yang harus dibayar. Dengan demikian, pendidikan yang bermutu rendah justru memberikan isyarat terhadap biaya yang sebenarnya jauh lebih mahal harganya.
Oleh karena itu, issue mengenai anggaran pendidikan merupakan salah satu elemen penting untuk meningkatkan kualitas pendidikan nasional. Jauhnya persentase anggaran pendidikan yang disetujui DPR dengan persentase yang diwajibkan konstitusi dinilai banyak pihak sebagai bentuk rendahnya komitmen Pemerintah terhadap dunia pendidikan. Padahal bila kita pahami bersama, kemajuan pendidikan nasional memerlukan biaya yang tidak sedikit. Bukan hanya untuk peningkatan kualitas sarana pembelajaran seperti media pembelajaran, laboratorium, ruang keterampilan, perlengkapan belajar, dan berbagai peranti keras lainnya, akan tetapi juga pada aspek peningkatan kesejahteraan guru yang cukup penting dan tidak bisa diabaikan. Semua itu akan bersinergi dan berbanding lurus dengan peningkatan kualitas pendidikan. Namun, masih ada di antara kita yang kesadarannya untuk memenuhi tuntutan yuridis formal terbentur oleh berbagai dalih dan menomorduakan anggaran pendidikan. Kalau memang ada komitmen dan political will, Pemerintah dan DPR dengan otoritas yang dimilikinya, seharusnya dapat memenuhi anggaran pendidikan sebesar 20 persen.
Di samping itu, konsistensi tinggi dari seluruh jajaran birokrat yang terlibat dalam jalur pendidikan akan dapat menyelamatkan keuangan negara, sehingga hal tersebut akan sampai kepada pihak yang berhak menikmatinya. Bila tidak, bagaimana mungkin pendidikan akan membaik kalau masih ada satu atau dua pelaku pendidikan yang bermain di luar ambang batas toleransi nilai normatif. Sebab, berdasarkan laporan-laporan hasil audit yang dilakukan BPK (Badan Pemeriksa Keuangan), setiap tahun selalu menunjukkan terjadinya sisa anggaran yang mencapai ratusan miliar rupiah, inefisiensi dalam penggunaan dana, serta korupsi dan kolusi yang total mencapai triliunan rupiah. Laporan ini juga selalu menempatkan Departemen Pendidikan sebagai departemen terkorup nomor dua setelah Departemen Agama. Sehingga dapat kita katakan bahwa masalahnya bukan hanya terletak pada pemenuhan kewajiban 20 persen anggaran pendidikan, akan tetapi juga harus difokuskan pada kemampuan manajerial dana di Departemen Pendidikan Nasional. Kalaupun misalnya DPR dan Pemerintah telah memenuhi persentase minimum itu, sementara manajemen internal Depdiknas dalam pengelolaan dana belum beres, maka dikhawatirkan dana besar itu justru akan membuka lumbung korupsi yang lebih besar.
Secara sistematis dari uraian di atas terdapat beberapa persoalan yang terkait dengan pembiayaan pendidikan di Indonesia, di antaranya :
1. Faktor kultural. Di Indonesia terjadi pandangan yang kurang tepat terhadap pendidikan. Pendidikan oleh sementara orang dianggap sebagai pemborosan atau bahkan konsumtif. Karena itu ketika harus mengeluarkan pembiayaan atau pendanaan pendidikan yang besar dianggap sebagai kebijakan yang kurang tepat. Sehingga belum tertanam bahwa pendidikan bukanlah investasi masa depan yang sangat berharga bagi suatu individu, masyarakat, bangsa dan negara.
2. Faktor Struktural. Yaitu terjadinya inkonsistensi dalam implementasi kebijakan. Kebijakan yang selalu berubah-rubah akan mengakibatkan pada biaya ekonomi tinggi. Sudah menjadi rahasia umum di Indonesia setiap kali ganti pejabat maka kebijakan akan berubah dan tidak kontinyu dengan kebijakan selanjutnya.
3. Manajerial. Pengaturan pembiayaan pendidikan serta implementasinya masih jauh dari prinsip-prinsip transparansi dan akuntabilitas. Padahal akuntabilitas dan transparansi adalah kunci kesuksesan pengeloalaan pembiayaan pendidikan.
4. Faktor ekonomi. Pembiayaan akan sangat terkait dengan faktor ekonomi. Dunia perekonomian kita sedang menghadapi masalah yang yang cukup rumit, yaitu : (a) semakin meningkatnya harga minyak dunia (BBM); (b) kewajiban meningkat yang terkait dengan hutang dalam dan luar negeri; (c) nilai kurs rupiah yang rendah; (d) dan sumber pendapatan yang terbatas (Makalah Seminar Nanang Fatah, 13 september 2006).
G. Mengatasi Persoalan Kebijakan Pembiayaan Pendidikan Di Indonesia
1. Mengubah mekanisme pendanaan pendidikan secara efisien dan efektif. Yaitu dengan mengatur kejelasan dan koordinasi peruntukan dana pendidikan yang berasal dari berbagai sumber (yaitu dari tingkat pusat, provinsi, kabupaten/kota). Sehingga tidak terjadi tumpang tindih kebijakan pendanaan yang jauh dari sasaran pendidikan. Oleh karena itu penyaluran dana masing-masing tidak melalui banyak proyek.
2. Memperbaiki mekanisme dan prosedur alokasi dana sehingga akan terhindarkan terjadinya tumpang tindih dalam pemberian dana ke sasaran pendidikan dan komponen yang dibiayai.
3. Pembiayaan pendidikan melalui pendekatan : berbasis kegiatan pembelajaran (activity-led funding formula) yang karakteristik utamanya adalah menggunakan komponen sistem pendidikan sebagai acuan ketimbang jenis pengeluaran.
4. Menyusun mekanisme anggaran pendidikan yang bottom up yaitu dari sekolah/Madrasah, Dinas Kabupaten/Kota, Dinas Pendidikan Propinsi, Departemen Pendidikan Nasional. Sehingga anggaran akan berdasar pada kebutuhan bukan anggaran yang berdasarkan proyek.
5. Melihat APBN yang peluangnya sangat sulit untuk mencapai 20% murni (tidak termasuk gaji guru) alokasinya untuk pendidikan, maka diperlukan membangun peningkatan kesadaran partisipasi masyarakat dalam pembiayaan pendidikan. Walaupun tanpa disadari bahwa sebetulnya sumbangan orang tua murid (masyarakat) sangat besar dibanding dengan biaya pendidikan yang dikeluarkan oleh pemerintah. Misalnya dari dana yang dibutuhkan Rp. 426, 326 triliyun orang tua telah menyumbang Rp. 300, 913 triliyun.
KESIMPULAN
Kinerja pendidikan nasional Indonesia masih memprihatinkan. Itu semua terjadi dikarenakan kurangnya political will dari para pemimpin bangsa ini, beberapa diantaranya dapat terlihat jelas dari pengalokasian pembiayaan/anggaran pendidikan yang rendah dan kurang memadai, manajerial keuangan baik di tingkat pusat maupun daerah yang tidak kunjung membaik, output SDM yang kurang kompetitif, dan sebagainya. Sektor pendidikan di Indonesia masih tertinggal, sehingga sudah waktunya pendidikan harus menjadi prioritas utama pembangunan. Mengingat akar masalahnya bukan sekedar pada alokasi anggaran pendidikan, maka seruan untuk melakukan perbaikan bukan hanya menyangkut soal terpenuhinya alokasi dana 20 persen dari APBN/APBD, tetapi yang tidak kalah penting adalah membangun kesadaran, komitmen, dan kemauan bersama dalam memajukan pendidikan Indonesia. Sebab, apabila seruan hanya ditujukan untuk terpenuhinya dana 20 persen dari APBN/APBD, tetapi tidak disertai peningkatan kesadaran dan kemampuan pengelolaan alokasi anggaran pendidikan, justru hal tersebut hanya membuka peluang korupsi dan pemborosan besar-besaran. Akhirnya, baik anggaran pendidikan yang besar maupun kecil sama-sama tidak memperbaiki mutu pendidikan nasional, juga tidak mengurangi beban masyarakat. Dalam konteks ini, kita perlu berlapang dada tanpa rasa malu sebagaimana Jepang bangkit dari kehancuran Perang Dunia II dengan memajukan pendidikannya, India dengan culture kesederhanaannya mampu membangun kualitas pendidikan yang cukup bersaing di tingkat International, Malaysia yang pada tahun 1970 belajar dari guru-guru Indonesia yang didatangkan ke Malaysia. Hasilnya dapat kita lihat sendiri, Jepang telah menjadi negara industri terkemuka di dunia, India mampu memainkan peranannya di berbagai tingkatan Internasional, dan Malaysia lambat laun mulai menjadi capital bagi Asia Tenggara.
Dengan begitu besarnya peranan Pendidikan bagi kemajuan suatu bangsa, maka bagaimanapun juga – disadari atau pun tidak – hanya melalui pintu atau saluran pendidikanlah bangsa kita diharapkan dapat bangkit dari keterpurukan krisis multidimensional, dan kemudian menata ulang (redesaigning) rancang-bangun kehidupan berbangsa, membangun karakter bangsa (character building) atas dasar kearifan dan identitas tradisi lokal dan melanjutkan estafet pembangunan bangsa (nation building), terlebih di era globalisasi yang menunjukkan semakin ketatnya kompetisi negara-negara di seluruh dunia. Agar di masa depan kinerja pendidikan nasional dapat diperbaiki maka amat diperlukan sebuah komitmen. Para pemimpin negara, siapa pun orangnya, harus memiliki sense of education yang memadai dengan komitmen tinggi memajukan pendidikan Indonesia.
DAFTAR PUSTAKA
Fattah, Nanang (2007). Analisis kebijakan dan Pengelolaan Pendidikan Dasar. Bandung : Sekolah Pascasarjana Universitas Pendidikan Indonesia.
Forum Mangunwijaya (2007). Kurikulum Yang Mencerdaskan Visi 2030 dan Pendidikan Alternatif. Jakarta : Kompas.
Undang-Undang RI No. 20 Tahun 2003 Tentang Sistem Pendidikan Nasional. Bandung : Fokus Media.
Wasliman, Iim (2007). Modul Problematika Pendidikan Dasar. Bandung : Sekolah Pascasarjan Universitas Pendidikan Indonesia.
www.depdiknas.go.id)/040608
http://www.bsnp-indonesia.org/standards/040608)
http://jurnalhukum.blogspot.com/search/label/Analisa%20Putusan/050608)
